Telekomünikasyon Politikaları: Avrupa Birliği ve Türkiye-Funda Başaran

Sermayenin küresel hareketliliği, işletmelerin de küresel düzeyde yeniden yapılanmasına neden olmakta ve artan iletişim ihtiyaçları ile birlikte telekomünikasyona ve telekomünikasyonun düzenleyici çerçevesinin büyük kullanıcılar lehine serbestleştirilmesine talep oluşmaktadır. Bu taleplerin de etkisiyle, telekomünikasyon alanı, 1980’lerin başından bu yana yeniden yapılandırma tartışmalarının ve çabalarının konusu haline gelmiştir.
Telekomünikasyon politikaları açısından uluslararası alanda yaşanan değişimler 1980’li yıllarda başladı. Yaşanan değişimlerin en önemli aktörü ABD’dir. ABD’de 1907’den itibaren düzenlenmiş tekel olarak telekomünikasyon pazarına egemen olan AT&T, 8 Şubat 1982 yılında imzalanan “Consent Decree” ile birlikte ayrışma sürecine girdi. Bu sürecin başlamasında teknolojik gelişmelerin mümkün kıldığı rekabet ortamına ilişkin istekler ve ABD’de çıkartılan anti-tröst yasaları etkili oldu (Teske, 1990:4). AT&T’nin doğal tekel durumunu kaldıracak karar 1982 yılında alınmasına rağmen, fiili ayrışma 1 Ocak 1984 yılında gerçekleşti. AT&T’ye bağlı olarak çalışan 22 Bell Operating Company, yeni düzenlemeyle yedi ayrı bölgesel şirkete ayrılarak yeniden düzenlendi. Böylece AT&T yerel telekomünikasyon hizmetlerini sağlamak üzere “Baby Bells” olarak adlandırılan yedi ayrı şirkete bölündü. Ameritech, Bell South, Bell Atlantic, Nynex, Pasific Telesis, Southwestern ve US West’den oluşan bölgesel şirketler, 1984 yılından itibaren uluslararası düzeyde rekabet eden birer dev haline geldiler. Yerel telefon hizmetlerinden çekilen AT&T, “uzun mesafe” telefon hizmetlerini vermeye ve Western Electric fabrikalarında cihaz üretmeye yine devam etti. Ayrıca AT&T’nin ayrışması sonucu AT&T için çalışacak “Bell Labs” ile Baby Bells’ler için çalışacak ‘Bellcore’ adlı iki ayrı araştırma laboratuarı oluştu. Bu arada, federal düzeyde telekomünikasyon alanını düzenlemekle yetkili olan, FCC (Federal İletişim Komisyonu), başta MCI olmak üzere diğer şirketlere de “uzun mesafe” haberleşme hizmeti verme hakkı tanıdı. Benzer gelişmeler, Japonya telekomünikasyon sektöründe de yaşandı. 1984 yılı Şubat ayında Nippon Telgraph Telephone Public Corporation’ın özelleştirilmesi doğrultusunda çıkan yasadan sonra, 1985 yılının Nisan ayında NTTPC ikiye ayrıldı ve NTT özelleştirildi. Japonya telekomünikasyon sektöründe iki farklı kategoride şirketler oluştu. Birinci tip şirketler, altyapıya sahip, ikinci tip şirketler ise, kiraladıkları telekomünikasyon ortamı üzerinden hizmet veren şirketlerdi (Nakamura ve Hiraki, 1997).
ABD ve Japonya’da başlayan ve tüm dünyaya yayılan telekomünikasyon alanının yeniden yapılandırılması süreci, neo-liberal ekonomik öğretinin varsayımları üzerinde şekillenmektedir: Bu varsayımlar çerçevesinde her düzeydeki rekabet ekonomik büyüme ve toplumsal refah için ön koşuldur, ayrıca bununla bağlantılı olarak devletin ekonomik alandaki varlığı ekonomik büyümeyi dizginleyici bir etkiye sahiptir. Bu varsayımlar, telekomünikasyon politikalarının temel amacının verimlilik olmasını ve verimliliğin sağlanabilmesi için de bu alanın rekabete açılmasının temel şart olarak kabul edilmesi sonucunu getirmektedir. Telekomünikasyon alanının rekabete açılmasının verimliliği arttırmak yanında, altyapının gelişmesini sağlayacağı, ekonomik gelişmeye yol açacağı ve hizmetlerin kalitesini arttırarak, toplumsal paylaşımı düzelteceği de beklenmektedir. Sonuçta, telekomünikasyon altyapıları ve hizmetlerinin yaygınlaşması, yeni teknolojilerin geliştirilmesi süreçleri pazar güçlerine terk edilmekte; telekomünikasyon politikalarının oluşturucularına ise, şirketlerin ve kullanıcıların çıkarlarını kucaklama görevi verilmektedir (McChesney, 1997:65). Zaman zaman, pazardaki tekelleşme eğilimlerine dikkat çekilse de, bu kez teknolojinin belirleyiciliği ortaya çıkmakta ve büyük şirketlerin sahip olduğu enformasyonun, yeni iletişim teknolojilerinin yarattığı gelişmiş enformasyon hizmetleri sayesinde küçük girişimciler ve alıcılar tarafından paylaşılması yoluyla, tekelleşme eğiliminin önüne geçileceği iddia edilmektedir.
Yeniden yapılandırmalar sürecine egemen olan bu iyimser senaryo, 1990’lardan itibaren serbestleştirme politikalarının telekomünikasyon alanında uygulanmasını, “enformasyon toplumu” kavramıyla bütünleştirmeye başlamıştır. “Enformasyon toplumu” kavramı 1990’larda ABD’de “ulusal enformasyon altyapısı” (NII) projesi, Avrupa’da ise “Enformasyon Toplumu Yolunda Avrupa” isimli eylem planları ile politik belgelerde yer almaya başlamıştır. İletişim alanında “enformasyon toplumu” kavramının önem kazanmaya başlamasının tarihi 1970’lerin sonuna kadar izlenebilir. Ancak 1970’lerden itibaren kuramsal temelde tartışılmaya başlanan enformasyon toplumu kavramı ile, 1990’lardan itibaren politika belgelerinde yer almaya başlayan enformasyon toplumu kavramı arasında, ilkinin kapitalizmin aşılması ya da düzelmesi öncülüne yaslanırken ikincisinin yani Avrupa Birliği ve ABD enformasyon toplumu politikalarının yeni birikim düzeninin temel unsurlarını oluşturmaya çalışıyor olmasından kaynaklanan farkların olmasına dikkat çekilmektedir (Geray, 2002:132).
Enformasyon toplumu düşüncesinin sorunların çözümüne dair teknolojinin belirleyiciliği ve teknolojik gelişmeye uyum önerisi, telekomünikasyon alanının yeniden yapılandırılması sürecine egemen olan senaryo içinde kabul edilmiş görünmektedir. Bu sürece uyum sağlamak ve enformasyon toplumunun getirilerinden faydalanmak için gereken politik araçları oluşturmak, öncelikle merkez ülkeler, ardından da çevre ülkelerin politik gündemlerinin en başına oturmuş durumdadır. Bu duruma gelinmesinde elbette, Dünya Ticaret Örgütü (WTO), Uluslararası Telekomünikasyon Birliği (ITU), Dünya Bankası (WB) gibi pek çok uluslararası kuruluşun rolü vardır.
1985 yılında başlayan Uruguay toplantılarında, Tarifeler ve Ticaret için Genel Anlaşmalar (GATT) görüşmelerine hizmet ticaretinin de özel bir gündem maddesi olarak eklenmesiyle telekomünikasyon alanında serbest ticaretin önündeki engellerin kaldırılması konusu görüşmelerin önemli bir hedefine dönüştü. Ekonomik İşbirliği ve Gelişme Örgütü (OECD) de telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesini savunan bir diğer uluslararası örgütlenme olarak telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesi sürecine katıldı. (Steinfield, 1994: 12) Tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de telekomünikasyon alanında yeniden yapılandırma süreci gerek bu uluslararası kuruluşların, gerekse de Avrupa Birliği gibi bölgesel yapılanmaların etkileriyle devam etmekte ve politika oluşturma çabaları sürmektedir.
Avrupa Birliği’nin Türkiye’nin telekomünikasyon politikalarına etkisi, Türkiye ile Avrupa Birliği arasında genellikle “uzun ince bir yol” diye tanımlanan tarihsel ilişkiden kaynaklanmaktadır. Türkiye tarafından 1950’li yılların sonlarında ifade edilen Avrupa bütünleşmesine katılma isteği, 1960’lı yıllarda Ankara anlaşması ile teyit edilmiş ve ondan sonra da Türkiye açısından bekleyiş başlamıştır. 1999 yılının Aralık ayında Türkiye’nin tam üyelik adaylığının kabul edilmesiyle birlikte girilen yeni dönemde ise, Avrupa Birliği üyeliği artık toplumun farklı kesimlerince benimsenen toplumsal bir projeye dönüşmüş; hükümetlerin en önemli görevi Avrupa Birliğinden müzakere tarihi almak, meclisin en önemli etkinliği ise AB ile katılım müzakerelerinin başlatılabilmesi için belirlenen kriterlere uyum sağlamanın gereklerini yerine getirmek olmuştur.
Bu kriterler, üç ana başlıkta ele alınmaktadır. Bunlardan ilki, demokrasi, hukuk devlet
i, insan hakları ve azınlık hakları başlığında ele alınan siyasi kriterlerdir. İkincisi, işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı ve Avrupa Birliği içindeki rekabet baskısı ve piyasa güçleri ile baş edebilme kapasitesi olarak formüle edilen ekonomik kriterlerdir. Üçüncüsü ise, Türkiye’nin üyelikten kaynaklanan yükümlülükleri üstlenebilme yeteneğidir. Bu yükümlülükler, müktesebat olarak bilinen ve Avrupa Birliğinin amaçlarının uygulanabilmesi için kullanılan hukuki ve kurumsal çerçeveyi ifade etmektedir. Ancak beklenen sadece mevzuatın uyumlulaştırılması değil, aynı zamanda etkin bir biçimde uygulanabilmesi için gereken hukuksal ve kurumsal yapının da geliştirilmesidir. Telekomünikasyon politikaları Avrupa Birliği tarafından bu üçüncü başlıkta ele alınmaktadır ve Türkiye’nin telekomünikasyon politikalarının, küresel düzeyde yerleştirilmek istenen telekomünikasyon rejimine de uyumlulaştırılması anlamına gelecek düzenlemeler öngörülmektedir.
Genellikle, telekomünikasyon politikaları, telekomünikasyon altyapısının mülkiyetinin devlete ya da özel şirketlere ait olması; pazara girişin tamamen serbest ya da düzenlenmiş olması; fiyat denetimi için kuralların önceden belirlenmesi ya da sonradan ihtiyaç oldukça geliştirilmesi; politika oluşturma sürecinin tüm ilgili gruplara açık olması ya da elitlerle sınırlı olması; toplumsal amaçların işletmecilerin fiyat yapısı üzerinde işletilmesi ya da vergi politikası gibi daha genel araçlarla gerçekleştirilebilmesi gibi bir dizi politika aracı temelinde çözümlenir (Bauers, 1995). Ancak birbirinin alternatifi gibi görünen bu politika araçları, aslında biri olmaksızın diğerinden bahsedilemeyen, olumlu ya da olumsuz özellikleri zamana ve uygulandığı ülkeye göre değişim gösteren ikiliklerdir . Bu ikilikleri temel alan karşılaştırma ya da çözümleme çabaları, politika yapmanın teknolojik ve ekonomik nedenlerine daha fazla güvenme eğilimi göstermektedir. Mosco, karşıtlıkları temel alan çözümleme çabasının, gelişmiş teknolojilerin yönlendirdiği hizmet ekonomisinde, alıcı ve satıcı çeşitliliğinin ve tam rekabetçi olmasa da rekabet edilebilir pazarların gelişmesinin arttığı durumda, serbestleştirme ve kuralsızlaştırmaların kaçınılmazlığını kabul etmek durumunda kaldığını vurgulamaktadır (1988: 107). Tüm bu nedenlerle bu çalışmada, Avrupa Birliği telekomünikasyon politikalarına Türkiye’nin uyumu sürecini tartışılırken, uygulanan politika araçları temelinde bir çözümleme değil, her iki tarafta telekomünikasyon politikalarının yapılması süreçlerinde rol oynayan aktörler ve onların iddialarını betimlemek tercih edilmiştir. Diğer taraftan, her ülkenin yaşadığı karmaşık gerçekliğin ortaya çıkan sonuçlarda belirleyici (Barrera, 1995: 54) olduğu varsayımı akılda tutularak, bu aktörler ve amaçlar/iddialar düzeyinde betimlenmeye çalışılan politikaların sonuçları olarak belli telekomünikasyon hizmetlerinin Avrupa Birliği ve Türkiye’deki durumu üzerinde durulacaktır.
Avrupa Birliği Telekomünikasyon Politikaları
Avrupa Birliği’nde tüm üye ülkelerin uygulayacakları ortak bir telekomünikasyon politikasını yaratan süreç, Avrupa Birliği tartışmaları ile birlikte başlamıştır. Bu çabaların temelinde, Avrupa Birliği’ne ulaşma yolunda, ekonomik, siyasi ve sosyo kültürel bütünleşmenin de önem taşıması ve bu bütünleşme süreçlerinin her birinde genel olarak iletişime önemli bir rol yükleniyor olması bulunmaktadır. 1980’lere gelinmeden önce, ortak bir telekomünikasyon politikası oluşturmak yönündeki girişimlerden en önemlisi olan CEPT (Avrupa Posta ve Telekomünikasyon Birliği) 1959 yılında, geleneksel PTT’leri yönetimler arası bir yapıda buluşturmak üzere kurulmuştur (Dang-Nguyen vd, 1993: 9). CEPT, öncelikle, PTT’lerin tarife prensiplerini belirlemek, uzun vadeli planlama, uluslararası alanda ortak tutum alma gibi konularla ilgilenmiş ve 1970’lerin ortalarından itibaren görev alanına telekomünikasyon ağlarının arabağlantısı için standartları belirlemeyi eklemiştir. Ancak, bu önemli çabalara rağmen, ortak bir Avrupa telekomünikasyon politikası asıl olarak 1970’lerin son yıllarından itibaren hızlanarak sonuca ulaşmıştır. Yaklaşık 10 yıllık bir süre içerisinde ulusal telekomünikasyon politikalarının dönüştürülerek Avrupa Birliği telekomünikasyon politikasına ulaşılması, hem uluslararası düzeyde yaşanan değişimlerle, hem de Avrupa Birliği içerisinden gelen baskılarla mümkün olabilmiştir.
Avrupa enformasyon teknolojileri endüstrisinin uluslarlararası piyasalarda rekabet gücünü arttırmak amacı, Avrupa telekomünikasyon politikasına doğru atılan adımların belirlenmesinde önemli bir role sahiptir. Bu amaç, çok büyük bir kesim tarafından desteklenmiş ve sektörün serbestleştirilmesi önerilerine kıyasla daha az bir direnişle benimsenen düzenleyici adımların atılmasında ikna edici olmuştur. Çünkü, araştırma ve teknoloji alanında ortak ölçütler belirlemek, üye ülkelerden her hangi birinin çıkarları ile çatışma durumunda değildir. Üye ülkelerin hükümetleri ortak araştırma ve teknoloji programlarının getirilerini, ulusal telekomünikasyon sistemleri üzerindeki düzenleme güçlerini kaybetmeden elde edebilmektedirler (Heritier, 1999).
Avrupa telekomünikasyon politikasına giden yolda, Avrupa Komisyonu’nunbaşlangıç adımı, araştırmayı sübvanse ederek araştırma ve teknolojide ortak bir etkinlik sağlamak olarak belirlendi. Komisyon, enformasyon teknolojileri pazarında, ABD ve Japonya ile rekabet edebilmek için projeler geliştirerek işe başladı. Hizmet ve tarifeleri standartlaştırmak ve Avrupa çapında bir telekomünikasyon altyapısının gelişimi için varolan kaynakları harekete geçirmek için EURONET’in (Avrupa Ağı) oluşturulmasını sağladı, ardından da DIANE (Avrupa için Doğrudan Enformasyona Erişim Ağı) projesini destekledi. EURONET/DIANE, tüm Avrupa’daki uzaktan erişime açık veritabanlarını, paket anahtarlamalı bir veri ağında birbirine bağlamak için tasarlanmıştı. Böylece, üye ülkelerin tüm ulusal PTT’lerinin paket anahtarlamalı veri ağları arasında arabağlantı yapılması da mümkün hale geldi. Ayrıca, Komisyon, enformasyonun paylaşılmasının ortak bir Avrupa enformasyon pazarına erişilmesine katkıda bulunacağını düşünüyordu. 1982’de INSIS ve CADDIA programları desteklendi. INSIS programı ile Lüksemburg, Strazburg ve Brüksel arasında kurulan bir ağ ile Avrupa kurumları birbiri ile bağlandı. Programın elektronik ofis belgelerinin ortak kullanımı gibi pratik yararları vardı, ancak asıl amaç ofis otomasyon ürünlerinin telematik ağına uyumu sürecini hızlandırmaktı. CADDIA ise, üye ülkeler arasındaki gümrük prosedürlerini bir iletişim ağında bütünleştirmek suretiyle, mal ve hizmetlerin Avrupa topluluğu içinde serbest hareketini kolaylaştırmak amacını taşıyordu. Avrupa Komisyonu, Avrupa’nın rekabet gücünü arttırmak konusunda varılan konsensusu güçlendirmek için APOLLO (uydu) ve EUROTRA (çeviri sistemi) gibi projeleri destekledi, ar-ge programlarını uygulamaya koydu. ESPRIT (Enformasyon Teknolojisinde Araştırma ve Geliştirme için Avrupa Stratejik Programı) komisyonun uygulamaya koyduğu Ar-Ge (Araştırma Geliştirme) programlarından birisidir ve Avrupa çapında yeni telematik hizmetlerin sunumuna başlanması ile ilişkilidir (Buchwald, 1995). Komisyon, bu dönemde, yeni hizmet alanlarında serbestleştirme önerisinin daha kolay kabul görebileceği fikriyle bir müdahalede bulunarak, yeni iletişim teknolojileri pazarında bir uyumu tesis etmeye çalıştı. Ancak bu müdahale, Almanya, Fransa ve İngiltere’nin kendi telematik araçları pazarını uyumlulaştırma konusunda isteksiz olmaları nedeniyle, başarısızl