Avrupa Sendikalar Konfederasyonu (ETUC) Hukukçular Ağı (Netlex) yıllık konferansı 25-27 Kasım 2004 tarihlerinde Slovakya’nın başkenti Bratislava’da yapıldı. Toplantıya ETUC ve üye sendikaların hukukçuları, araştırmacılar ve politika danışmanları katıldı. Ayrıca çok sayıda akademisyen de toplantıda yer aldı. Bu toplantıda son bir yılda AB düzeyinde öne çıkan sosyal politika ve hukuk konuları ele alındı ve etraflıca tartışıldı. Gündemde, Avrupa Anayasası, Avrupa Şirket Hukuku, Çalışma Süreleri Direktifi, Sınır Ötesi İstihdam ve Avrupa Sosyal Diyalogu gibi önemli konular yer alıyordu. Toplantıya DİSK adına ben de katıldım. Aşağıdaki makale, Netlex Konferansı tartışmaları ışığında kaleme alınmıştır.

*
Avrupa Birliği düzeyinde, diğer tüm konularda olduğu gibi, sosyal politikaya ilişkin hukuksal çerçeve de birincil ve ikincil yasalardan oluşuyor. Birincil yasalar antlaşmaları kapsıyor. Antlaşmalar 1957 Roma Antlaşması’yla başladı ve bu düzeydeki son antlaşma geçenlerde Roma’da imzalanan Avrupa Anayasası.

Anayasa iki yıllık bir onay süreci sonunda yürürlüğe girecek ve önceki tüm antlaşmaların yerini alacak. Anayasa ile birlikte, AB hukukunun ikincil yasalarını oluşturan tüzük ve yönergeler de (direktif) yerini Avrupa yasaları ve Avrupa çerçeve yasalarına bırakacak. Şu anda ikincil yasa niteliğinde olan tüzük ve yönergeler, AB üyesi tüm ülkeler için uymakla yükümlü oldukları kurallardan oluşuyor. Tüzükler AB üyesi ülkelerde doğrudan uygulanıyor. Yönergeler ise üye ülkelerin iç hukukuna aktarılıyor (transposition) ve bu şekilde uygulamaya giriyor.

Hem tüzükler hem de yönergelerin üye ülkelerde uygulanması Avrupa Adalet Divanı’nın denetimine bağlı. Bir başka deyişle, tüzük ve yönergelerin uygulanmaması gerekçesiyle Adalet Divanı’na başvuruda bulunulabiliyor ve Adalet Divanı’nın kararı nihai sonucu oluşturuyor.

Sosyal politika alanındaki tüzük ve yönergeler büyük ölçüde bireysel iş ilişkileri ile sınırlıdır. Kolektif iş ilişkileri alanında gelişmiş bir yasal çerçevenin oluşmaması Avrupa Sendikalar Konfederasyonu’nun (ETUC) temel eleştirilerinden biri olagelmiştir. Kuşkusuz, birincil hukuk metinlerinde örgütlenme özgürlüğü, toplu pazarlık hakkı, sosyal güvenlik hakkı vb. gibi temel sosyal haklara atıfta bulunulmaktadır ancak bu konuların uygulaması üye ülkelere bırakılmaktadır.

Buna gerekçe olarak temel hakların yasalarla düzenlenmesinin, temel hakların kullanımına sınırlama anlamına geleceği, bu haklara ilişkin yasal düzenlemenin üye ülkelere bırakılmasıyla hakların kullanımına en geniş imkanın sağlanmış olacağı söylenmektedir. Oysa AB üyesi ülkelerde birbirinden farklı çalışma ilişkileri sistemlerinin var olması ve diğer tüm alanlarda, özellikle ekonomik ilişkilerde tam bir uyum (harmonizasyon) sağlanırken, AB düzeyinde endüstri ilişkilerinin (ulus-ötesi toplu sözleşme ve grev vb.) hala tabu olarak görülmesi, genel olarak sosyal hakların AB düzeyinde korunmasını ve güçlendirilmesini engellemektedir.

Bu nedenle Avrupa sendikal hareketinin temel hedeflerinden biri kolektif hakların AB düzeyinde güvence altına alınmasını sağlayan ve tüm üye ülkelerde geçerli olacak bir hukuksal çerçevenin oluşturulmasıdır. Bunun için Avrupa Anayasası’nı hazırlamak üzere kurulan Avrupa Konvansiyonu bir imkan olarak değerlendirilmeye çalışılmıştır. Ne var ki imzalanarak üye ülkelerin onayına sunulan Anayasa metni bu hedefi yakalamaktan uzaktır. Peki Anayasa ne getirmektedir?

Avrupa Anayasası Sosyal Politikada İlerleme mi, Sınır mı?

Avrupa Anayasası üye ülkelerde yoğun biçimde tartışılıyor. Onay sürecinde sürprizlerle karşılaşılabilir. ETUC, içindeki eksikliklere rağmen Anayasa’nın ileri bir adım olduğunu savunuyor.

ETUC’a göre Anayasa’nın olumlu yönleri şunlar: Temel Haklar Şartı, Anayasa’nın bir parçası haline getirilmiştir. Böylece işçi haklarını da kapsayan temel haklar AB birincil hukukunun parçası haline gelmiştir ve Adalet Divanı denetimi altına girmiştir. Ancak temel haklar kapsamında sayılmakla birlikte, örgütlenme, toplu pazarlık ve grev gibi konuların düzenlemesi hala üye ülkelerin iç işi olarak görülmektedir. Bir başka deyişle, AB sürecinde tabu olarak görülen bu konuda ilerleme sağlanamamıştır.

Ayrıca sosyal politikaya ilişkin karar alma süreçlerinde gelişme olmaması (pek çok konuda kararların oy birliği ile alınabilmesi), sosyal güvenlik sistemlerinde zayıflama, sosyal alana ilişkin hükümlerin sadeleştirilmemesi olumsuzdur.

Anayasa’da sosyal tarafların (işçi, işveren ve diğer sosyal kesim örgütleri) yasa yapıcı rolünün vurgulanması, bir başka deyişle Avrupa sosyal diyalogunun özerkliğinin (Avrupa düzeyinde temsil yetkinliğine sahip işçi, işveren ve diğer sosyal kesim örgütlerinin birlikte yönerge taslağı, çerçeve anlaşma veya çerçeve eylem planı oluşturmaları) tanınması ise ETUC’a göre olumludur.

Bu noktada Anayasa’nın sosyal politikanın hukuksal çerçevesinde son aşama mı, yoksa bundan sonraki hamleler için yeni bir zemin mi olacağı sorusu öne çıkıyor. Anayasa gibi temel hukuksal metinlerin değişimi diğer yasalara göre daha güç olduğundan, Anayasa’nın sosyal politika tartışmalarına hukuksal bir sınır getireceği iddia edilebilir. Ama ETUC bu noktada mücadeleyi bırakmamayı, bundan sonraki süreçte ulus-ötesi sendikal hakların tanınması, sosyal politika konularında çıkarılacak Avrupa yasalarında oy birliği yerine nitelikli oy çokluğunun aranması, genel kamu hizmetlerinin korunması ve güçlendirilmesi, cinsiyet eşitliğinin geliştirilmesi için çabalarını arttırmayı önüne görev olarak koyuyor.

Anayasa’nın amaçlar bölümüne sosyal piyasa ekonomisi ve tam istihdam kavramlarının konması, AB’yi kuran antlaşma olan Maastricht Antlaşması’na (1992) göre daha ileri bir konumu ifade ediyor; Maastricht’te piyasa ekonomisi ve yüksek istihdam kavramları yer alıyordu. Ancak bu iki kavramın yan yana bulunması Anayasa’nın çelişkili yapısını da gözler önüne seriyor.

Anayasa, işçi haklarını da kapsayan temel haklara anayasal bir boyut kazandırma ile kapitalist piyasa düzenine yasal bir çerçeve oluşturma görevlerini aynı anda yapmaya çalışıyor. Örneğin, Anayasa’da temel haklardan söz edilirken, bunlar arasında işletmeyi serbestçe yönetme ve lokavt kavramları da yer alıyor. Böylece Avrupa ülkelerinin çoğunda olmayan lokavt Avrupa Anayasası yoluyla AB hukukunun bir parçası haline getiriliyor.

İşletmeyi yönetmek ise bir hak değil, bir işlevdir. Buna da temel haklar düzeyinde yer verilmesi Anayasa’nın neo-liberal niteliğini vurguluyor. Anayasa’nın bu çelişkisi, piyasa sisteminin çelişkisinin bir yansımasından başka bir şey değildir. Bu, Anayasa yürürlüğe girdikten sonra da hukuksal ve sosyal mücadelenin süreceğini ve kararların bu mücadeleye göre şekilleneceğini gösteriyor. Özellikle hukuksal mücadelede Avrupa Adalet Divanı’na daha çok görev düşeceği anlaşılıyor.

Tabii şu da unutulmamalı ki Avrupa Anayasası’ndan önce de neo-liberalizm AB sürecinin hakim özelliğiydi ve Anayasa bunu değiştirmediği gibi daha kötü bir noktaya getirmiş de değil. ETUC’un savunusu buna dayanıyor. ETUC’a göre elde en azından bir Anayasa var; bu onaylanmazsa önceki antlaşmalara dönülür ki buradan yol alınması pek de mümkün görünmemektedir.

Bağlayıcı Olmayan Çerçeve Anlaşmalar

Bir başka tartışmalı nokta son dakikada Anayasa’ya giren açık müzakere yöntemi
(open method of negotiations) kavramıdır. Böylece taraflara bağlayıcı olmayan çerçeve anlaşmalar yapma imkanı veriliyor, hatta bu teşvik ediliyor. Ancak bu yöntem hukuksal denetimi devre dışı bırakıyor. Avrupa sosyal diyalogu çerçevesinde de bağlayıcı olmayan metinlerin çoğaldığı gözleniyor. Avrupa sosyal diyalogu ile bugüne kadar üç adet yönerge (kısmi zamanlı çalışma, belirli süreli çalışma ve ebeveyn izni yönergeleri) ve iki adet çerçeve anlaşma (uzaktan çalışma ve çalışmaya dayalı stres anlaşmaları) kabul edildi. Yönergeler yasa niteliğinde, dolayısıyla yargı denetimine bağlı; çerçeve anlaşmalar ise özerk ve uygulamanın denetimi tarafların birlikte belirleyeceği yönteme bağlı.

Çerçeve anlaşmalar hukuksal açıdan bağlayıcı değil; tabii bu tarafların anlaşma hükümlerinden muaf olduğu anlamına da gelmez. Yine de Anayasa’nın bu yöntemi teşvik etmesi gelecek açısından kuşku doğuruyor. Bu konuda bazen ETUC ile üye konfederasyonların tutumu arasında da farklılıklar göze çarpıyor. Örneğin, bir çerçeve anlaşma olan uzaktan çalışma anlaşmasının (telework) ülkelerin iç hukukuna aktarılmasında İspanya ve Avusturya’da işverenler, “Anlaşma AB düzeyinde bağlayıcı değil, iç hukukta da bağlayıcı olmasın” dedikleri için bu ülkelerin sendikal örgütleri bu öneriyi kabul etmedi.

Burada stratejik bir tartışma yapmak gerekiyor. ETUC bağlayıcı olmayan çerçeve anlaşmalar (framework agreement) ve çerçeve eylem planları (framework of action plan) yönteminin de kullanılmasını, böylece en azından AB düzeyinde sosyal politika alanındaki konuların çeşitliliğinin arttırılmasını ve gelecek mücadele için zeminin zenginleştirilmesini doğru buluyor.

Ancak bu Avrupa sosyal politikasında hakim yöntem haline gelirse, iş hukukunun bağlayıcı niteliği ve yargı denetimi zayıflar ki bunun ülkelere yayılması, yasalar ve bağlayıcı toplu sözleşmeler yerine davranış kuralları (code of conduct), sosyal sorumluluk (social responsibility) gibi yöntemlerin gelişmesi sosyal politikayı geriletebilir. Bu nedenle belki de bağlayıcı olmayan metinlere AB düzeyinde de onay verilmemesi gerekiyor. Bunun önümüzdeki dönemde Avrupa sendikal hareketi içinde tartışılması kaçınılmazdır.

Yönergelerde Neo-liberal Rüzgar

Şu anda neo-liberal rüzgar AB’nin nerdeyse bütün kurumlarına hakimdir. AB ülkelerinde ağırlıkla sağ hükümetler iş başındadır; Avrupa Parlamentosu’nda sağın temsili artmıştır; Komisyon ise bütün enerjisini AB’nin global rekabet gücünü arttırma hedefine kitlemiştir. AB’nin on yeni üyeyi bünyesine katarak genişlemesi neo-liberalizmin manevra alanını genişletmiştir.

Yeni ülkelerde sosyal politika alanındaki zayıflık, özellikle gelişmiş bir toplu sözleşme sisteminin olmaması, sosyal güvenlik ve vergi oranlarının düşüklüğü, merkez AB ülkelerindeki haklar üzerinde zayıflatıcı etki yaratıyor. Bunun son örnekleri Almanya’da çalışma süreleri ve sosyal güvenlik hakları, İtalya’da bütçe kesintileri, Hollanda’da sosyal güvenlik hakları vb. konularında görülüyor.

Aynı etkiyi son dönemdeki yönerge tartışmalarında da görmek mümkün. Burada bu konuda bazı örnekleri sergilemek istiyoruz.

Bu konulardan biri Avrupa şirket hukukudur. Ekim 2004’te yürürlüğe giren ve üye ülkelerin iç hukuklarına aktarmakla yükümlü oldukları Avrupa Şirket Statüsü (SE) yönergesi sosyal açıdan ileri bir yönergedir. Bu yönerge ile yıllardır Almanya’da uygulanan birlikte-yönetme (co-determination) ilkesi bir biçimiyle AB düzeyine taşınmakta, bir başka deyişle işçilerin yönetime katılması güvence altına alınmaktadır. Yönergeye göre Avrupa Şirketi (SE) unvanı alan bir şirket tüm AB ülkelerinde tek bir hukuka tabi olarak serbestçe faaliyet gösterebilecektir. Böyle bir şirkette işçilerin yönetime katılması (participation) zorunludur. Yönetime katılma, yönetim kurulunda veya denetim/danışma kurulunda (supervisory body) temsil şeklinde olabilir.

Ancak henüz bu yönerge uygulanmamışken Komisyon tarafından gündeme getirilen sınır ötesi şirket birleşmesine ilişkin yönerge taslağı (merger directive) yönetime katılma ilkesini tehdit etmektedir. Taslağa göre, şirket birleşmesinde yönetime katılma ilkesinin devam etmesi için birleşmeye katılan şirketlerde çalışan işçilerin toplamının yarısından fazlasının birleşme öncesinde yönetime katılma ilkesinin bulunduğu bir sistemde yer alması katılım gerekmektedir. Bu oranın 1/3’e indirilmesi veya 500 işçi sınırının getirilmesi de öneriler arasında yer almaktadır. Ne şekilde olursa olsun bu öneri kabul edilirse, bunun anlamı yönetime katılma sisteminin başlamadan çökmesi olacaktır.

Benzer bir tehdit çalışma sürelerine ilişkin yönerge tartışmalarında görülmektedir. Çalışma sürelerine ilişkin yönerge 1993 yılında kabul edildi ve o tarihten on yıl sonra gözden geçirilmesi kararlaştırıldı. Gözden geçirmeye temel olarak AB Komisyonu kesinlikle kabul edilemez ve tamamen neo-liberal ideolojiyi yansıtan bir taslak ortaya çıkardı.

Yönergede haftalık çalışma süresi 48 saat ile sınırlanıyor. Referans süresi (denkleştirme süresi) dört ay ve bu süre toplu sözleşme ile bir yıla uzatılabiliyor. 1993’te Britanya’nın ısrarı üzerine bireysel çekilme (individual opt-out) yönergeye kondu. Bu hüküm Britanya’da uygulanıyor. Buna göre işçi onay verirse, yönergenin koşullarına bağlı olmadan daha fazla sürelerle çalıştırılabilir. Britanya’da yapılan bir araştırma bu hükmün çalışanların tamamen aleyhine kullanıldığını, çalışma sürelerinin sürekli arttırıldığını ve bunun çalışanların sağlık ve güvenlik koşullarını kötüleştirdiğini ortaya koyuyor.

Komisyon’un yönerge değerlendirmesinde bu olumsuz hükümler aynen korunuyor. Hatta referans süresinin toplu sözleşme dışında da, yani bireysel rıza ile de bir yıla çıkarılabilmesi talep ediliyor. Bu kabul edilecek olursa, çalışma süresinin birimi haftalık olmaktan çıkarak yıllık hale gelecek (annualisation) ve bu işçi sınıfı hareketinin en temel tarihsel kazanımını ortadan kaldıracak.

Komisyon bununla da yetinmeyerek, çağrı üzerine çalışmada (on-call work) çalışmanın aktif ve aktif-olmayan bölümlere ayrılması ve aktif-olmayan sürelerin çalışma süresi olarak sayılmamasını gündeme getiriyor. Buna göre örneğin bir doktor nöbete çağrıldığında, fiilen hasta ile ilgilenmediği süre çalışmadan sayılmayacak. Bütün bunlar çalışma saatlerini olağanüstü ölçülerde arttıracaktır. ETUC bu yönergeye karşı aktif mücadele çağrısında bulunuyor.

Gündemdeki sıcak konulardan biri de iç pazarda hizmetlerin serbestleştirilmesine ilişkin yönerge taslağıdır. Komisyon’un bu konudaki taslağı sağlık hizmetleri, sosyal yardımlar, istihdam hizmetleri, gözetim/güvenlik hizmetleri, ulaştırma (kentiçi ulaşım, taksi ve liman) hizmetlerini kapsıyor. Taslağa göre bu hizmetlerle ilgili olarak AB düzeyinde serbest hareket sağlanacak, hizmet sunucusu şirketler hiçbir kısıtlamaya tabi olmaksızın diledikleri üye ülkede hizmet verebilecek. Bu konularda hükümetler ulusal politikalar yoluyla farklı ölçütler koyamayacak. Ayrıca hizmet verecek şirket, ilk ülke prensibine göre (country of origin principle) kurulu olduğu ülkenin mevzuatına bağlı olarak faaliyet gösterecek, hizmet verdiği ülkedeki kurallar bağlayıcı olmayacak. Böylece örneğin, hizmet verdiği ülkede vergi ve sigorta primleri kendi ülkesinden yüksekse, kendi ülkesindeki kurallara bağlı olacak.

Buna göre sağlık alanında her AB vatandaşı (d
oktor, sağlık şirketi vb.) istediği ülkede sağlık hizmeti verebilecek. İlk ülke prensibine göre (country of origin principle) hizmet verecek şirketin merkezi hangi ülkedeyse o ülkenin kanunlarına tabi olarak faaliyetine devam edecek, gittiği ülkenin kanunlarına tabi kılınamayacak. Bu gerçekleşirse düşük vergi, sosyal haklar vb. bulunan ülke avantajlı olacağından bu dibe-doğru-yarış başlatabilecek.

Tabii ki böyle bir taslağın gürültü koparması kaçınılmazdır. Nitekim Avrupa Parlamentosu’na hazırlanan bir rapor özellikle sağlık ve sosyal yardım gibi genel kamu hizmeti (services of general interest) niteliğindeki konularda liberalleştirmenin kabul edilemeyeceğini, üye ülkelerde bu konuda büyük bir direncin varolduğunu ortaya koyuyor. Beklenti sağlık ve sosyal yardımların yönerge kapsamından çıkarılacağı yönünde. Tartışmalar sonunda sağlık ve sosyal yardım hizmetlerinin yönerge kapsamından çıkarılması büyük ihtimaldir.

Bu konu bizi de yakından ilgilendiriyor. Eğer yönerge sağlık hizmetlerini de kapsar ve bu alanda liberalleştirme genel kural haline gelirse, bu ülkemizde sağlık alanındaki neo-liberal uygulamalara meşrulaştırıcı bir etki yapabilir. Tersi de doğrudur; sağlık genel kamu hizmetleri kapsamında kalır ve böylece bu konuda liberalleşmenin kural olmaması, yani piyasa yerine kamusal düzenlemeyle belirlenmesi kural haline gelirse çalışanların iddiaları güç kazanır. Tabii nihai durum güç dengelerine ve sosyal mücadeleye göre ortaya çıkacaktır.

Hizmetler yönergesinin önemi, gündemdeki işçilerin başka bir ülkeye gönderilmesi (posting) yönergesi ile daha da artıyor. Bu yönergeye göre başka bir ülkede çalışmaya gönderilen işçilerin ücretleri, çalışma koşulları ve diğer hakları gönderen şirket tarafından belirleniyor. Bu hüküm sınır ötesi istihdama ilişkin diğer yönergeler ile birlikte düşünüldüğünde hakları gerileten bir işlev görecektir. Buna göre şirketler merkezlerini hakların düşük olduğu ülkelere kaydırarak, yani sosyal yükümlülüklerini azaltarak faaliyetlerine eskisi gibi devam edebilecekler. Bunun, ücretler başta olmak üzere, çalışma süreleri, sosyal haklar, sosyal güvenlik hakları gibi temel haklarda büyük bir gerilemeye yol açması kaçınılmaz olacaktır.

***

Bütün bu gelişmeler karşısında Avrupa sendikal hareketinin hem tek tek ülkelerde hem de AB düzeyinde daha koordineli, daha ortak bir mücadele yürütmesi gerekiyor. ETUC bünyesinde bu tartışma yapılıyor ve daha kapsamlı bir mücadele stratejisinin hazırlıkları yapılıyor.

Artık görev ikilidir: Hem tek tek ülkelerde siyasal mücadele yoluyla yasal çerçevenin geliştirilmesi ve toplu sözleşmeler yoluyla ekonomik, sosyal ve demokratik hakların iyileştirilmesi, hem de AB düzeyinde birincil ve ikincil hukuk metinlerine müdahale ve Avrupa düzeyinde toplu pazarlık ve grev gibi yöntemleri de devreye sokarak, ülkelerdeki duruma kriter (benchmark) oluşturan kuralların geliştirilmesi gerekiyor.

“AB’de neo-liberalizm hakim, biz kendi iç işimize bakalım” deme lüksümüz yok. AB hukuku artık dışsal bir etkiden çok iç hukukun bir parçası haline gelmiştir. Bu nedenle AB düzeyindeki kararlara yaklaşımımız ülkelerimizdeki sürece yaklaşımımızla aynı olmalıdır. Bir başka deyişle, nasıl ki ülkemizde daha fazla hak elde etmek için mücadele ediyorsak ve hukuk alanını bu mücadelenin bir zemini olarak görüyorsak, AB hukukunu da öyle görmeliyiz.

Hepsinden önemlisi taleplerimizi güncel gelişmelere ilişkin somut bilgilere dayandırmalıyız. Bunun için gerekli teknik izleme sosyal politika alanında çalışan tüm uzmanların önümüzdeki dönemdeki görevidir.